各县（市）、区（徐州经济技术开发区）医改领导小组，市各有关部门，各有关医院：
根据江苏省医改领导小组《关于推进分级诊疗制度建设的实施意见》（苏医改发〔2015〕4号），我市组织制定了《关于推进分级诊疗制度建设的实施方案》（以下简称《方案》），现印发给你们，请各地结合实际认真贯彻落实。各地要根据《方案》，抓紧制定切实可行的当地实施方案，明确分级诊疗制度建设的时间表和路线图，加强组织领导，加大推进力度，确保工作实效，圆满完成分级诊疗制度建设各项任务。
徐州市深化医改暨综合医改试点工作领导小组
2015年10月30日
关于推进分级诊疗制度建设的实施方案
为贯彻落实习近平总书记视察江苏时重要讲话精神，全面深化医药卫生体制改革，建设现代医疗卫生体系，推动医疗卫生资源下沉，构建科学有序就诊秩序，缓解看病就医矛盾，努力让人民群众享有更高水平的医疗卫生服务，根据江苏省医改领导小组《关于推进分级诊疗制度建设的实施意见》（苏医改发〔2015〕4号），我市组织制定了《方案》，请结合实际认真贯彻落实。
一、总体要求
坚持以人为本、方便群众，坚持医疗卫生事业的公益性质，坚持“三医联动”，以满足人民群众基本医疗卫生服务需求为目标，以深化改革为动力，加强政策支持，完善运行机制，强化保障措施，健全体系、调整结构、优化布局、落实功能、分工协作、提升能力，合理配置利用医疗卫生资源，引导人民群众分级诊疗，逐步建立起基层首诊、双向转诊、急慢分治、上下联动的分级诊疗制度。2015年推开分级诊疗制度建设工作；2017年全市分级诊疗制度建设取得突破性进展，力争使县域内就诊率提高到90%左右；各地基层医疗卫生机构门诊及住院服务量占比显著提高，全市基层医疗卫生机构诊疗量占总诊疗量比例达60%以上。
二、主要工作任务
（一）提升基层医疗卫生机构医疗服务能力
1、加强城乡基层机构建设。加强城乡基层医疗卫生机构标准化、规范化、信息化建设，为基层首诊、双向转诊创造条件。各级财政加大投入，支持基层医疗卫生机构（含提供基本医疗卫生服务的社会办基层医疗卫生机构）基础设施建设和设备装备。在全面达到国家基本标准的基础上，2017年，85%的乡镇卫生院、村卫生室达到省定标准，50%以上乡镇卫生院、10%左右的村卫生室分别达到省级示范乡镇卫生院、村卫生室标准；85%的社区卫生服务中心达到省定标准。
2、加强基层人才培养。通过定向培养、在职教育、务实进修、规范化培训等多种途径，为基层培养一批能承担常见病、多发病诊治及下转患者接续医疗、康复医疗的专业医护人员，全面提高基层医疗机构医务人员队伍素质。通过5年左右的努力，使城乡每万居民有3名以上的全科医生，每个村卫生室至少配备1名执业（助理）医师。鼓励医师优先到基层医疗卫生机构多点执业，使群众就近享受到较高水平医疗服务。建立符合行业特点的人事薪酬制度，适当提高基层医疗卫生事业单位人员工资收入水平，加大奖励性绩效工资占比，收入分配重点向关键岗位、业务骨干和做出突出贡献的工作人员倾斜，合理拉开收入差距，真正体现多劳多得、优绩优酬。探索建立城市三级医院、县级医院新进人员在完成住院医师规范化培训后到基层医疗卫生机构工作制度。通过制定优惠政策措施，畅通城市三级医院、县级医院与基层医疗卫生机构医务人员双向流通渠道。有条件的地区实行区域内编制总量管理，统筹调剂使用。
3、强化基层医疗卫生机构医疗服务功能。提升乡镇卫生院急诊抢救、二级以下常规手术、正常分娩等医疗服务能力。继续开展乡镇卫生院创建二级综合医院服务能力建设，组织实施乡镇卫生院特色科室建设计划，对省每年遴选出的城乡基层一级医疗卫生机构（含社会办基层一级医疗卫生机构）特色临床科室重点支持，努力提升基层医疗服务能力。乡镇卫生院、社区卫生服务中心积极创造条件，开展与其功能定位相适应的医疗卫生服务，不断提高服务质量。不断加强基层医疗卫生机构中医药服务能力建设，充分发挥中医药在常见病、多发病和慢性病防治中的作用。到2017年，提供中医药服务的社区卫生服务中心、乡镇卫生院、社区卫生服务站和村卫生室占同类机构之比分别为95%、95%、90%、90%；基层医疗卫生机构中医诊疗量占同类机构诊疗总量比例达30%以上。
4、加强县级医院服务能力建设。全面实施并积极推进县级医院标准化、规范化、信息化建设。贯彻落实省有关吸引人才的优惠政策，吸引高层次人才到县级医院就业。按照省统一部署组织实施县级医院骨干医师培训计划，培养一批技术骨干和科室带头人。加强县域医院临床专科建设，重点加强县域内常见病、多发病相关专业及急诊急救、重症医学、血液净化、儿科、传染病、精神病等临床专科建设，对省从每所县域医院（包括人民医院、中医院、非营利性非公立医院）各遴选的5个左右专科重点扶持。具备能力的县级医院，在保障安全的前提下，可按照有关医疗技术管理规范要求开展相应的医疗技术项目。
5、深化城乡医疗机构对口支援工作。落实三级公立医院公益责任和功能定位，重点提升疑难复杂疾病诊治能力和危急重症救治能力；三级中医院应积极引进现代科学技术并与中医药技术相结合，提高急危重症和疑难复杂疾病的中医诊疗水平。三级公立医院要充分发挥区域辐射和带动作用，推动优质资源和人才下沉。继续组织实施城市医院医务人员晋升职称前到城乡基层医疗卫生机构工作的制度。深化对口支援帮扶，以技术、管理、服务为重点，拓展对口支援内容，向下轮派医务人员和管理人员，增强对口支援的针对性、实效性和可持续性。实施乡镇基层医疗卫生机构医师到上级医院务实进修计划。2017年，全部乡镇卫生院、社区卫生服务中心与二、三级医院建立稳定的技术帮扶和分工协作关系。
（二）完善医疗卫生服务体系
1、优化医疗服务体系结构。认真实施《全国医疗卫生体系规划纲要（2015-2020年）》，强化医疗资源规划与配置，强化区域卫生规划和医疗机构设置规划在医疗资源配置方面的引导和约束作用，构建布局合理、规模适宜、结构优化、功能完善、分级分工、运行高效的医疗服务体系。按照有序发展增量、合理调整存量的原则，统筹城乡医疗服务体系建设。完善城市社区卫生服务体系，合理设置社区卫生服务中心床位，增强常见病、多发病诊疗能力，并为亚急性患者和术后恢复期患者提供治疗和护理服务。大力发展中医医院和儿童、精神、传染等资源紧缺的医疗机构。完善接续性医疗服务体系，大力发展康复、护理、临终关怀等慢性病长期照护机构，鼓励城市二级医院、非建制乡镇卫生院转型为慢性病长期照护机构，为慢性病、老年病、晚期肿瘤患者等提供接续性医疗服务。基层医疗卫生机构可以与二级以上医院、慢性病长期照护机构等协同服务，为慢性病、老年病等患者提供各类护理和家庭病床等服务。
2、大力加强专科人才建设力度。进一步加强全科医学、妇产、儿科、精神病学、急救医学、病理、康复医学、康复治疗师、助产、护理等相关紧缺专业人才引进和培养力度，使医疗卫生人才队伍规模、结构与医疗机构床位规模相适应，与人民群众日益增长的医疗服务需求相适应。
3、严格把控公立医院的规模。合理确定公立医院床位规模，严格控制不符合功能定位的公立医院规模扩张。“十三五”期内，全市所有三级综合医院不得扩张单体规模。三级公立医院要逐步减少常见病、多发病复诊和诊断明确病情稳定的慢性病等普通门诊，促进普通门诊向专科化方向发展，同时分流慢性病患者，缩短平均住院日，提高运行效率。原则上市域范围内不再新增公立医院床位、不再新建公立综合医院，为社会资本举办医疗机构留足空间。
（三）加快探索建立基层首诊制度
1、引导群众基层首诊。以基本医疗保障制度为依托，以医疗服务价格为杠杆，以契约式服务为基础，以提高基层医疗卫生机构首诊率为抓手，通过多种途径引导和支持患者首先到基层医疗卫生机构就诊，逐步建立城乡居民基层首诊制度。有条件的地区可试行基本医保对象基层首诊制度，适度下调非基层首诊的报销比例。2015年，云龙区和邳州市开展基层首诊试点，同时50%的地区基本建成妇幼健康基层首诊制度。2017年基本建立基层首诊制度。
2、开展高血压病、糖尿病分级诊疗试点改革。选择云龙区作为开展高血压病、糖尿病分级诊疗试点改革地区。以慢性病为突破口，选择高血压、糖尿病两类最常见的慢性病先行先试，充分发挥社区医疗机构在慢性病防治、健康管理中的作用，以互联网+医疗的“专网管理”服务模式，借鉴社区家庭医生契约式服务机制，探索建立层级分明、上下联动、运转有效的连续、综合、全程和个性化的慢性病防治和健康管理的新型模式。
3、加快建立多形式契约服务关系。推进城市社区契约服务，以个人或家庭为单位，与社区服务机构或家庭医生签订契约服务协议，明确服务内容、服务方式、收费方式等要约。鼓励二级以上医院医师通过到基层多点执业作为家庭医生与城乡居民建立契约服务关系。重点推进老年人、孕产妇、儿童、慢性病患者、残疾人等重点人群的签约工作，提高签约服务率。对签约对象要加强健康全过程管理，增进社区医生与居民贴近度，为辖区居民提供主动服务、连续服务、综合服务。签约服务费由医保基金、基本公共卫生服务经费和签约居民分担，具体标准和保障范围由各地根据当地医疗卫生服务水平、签约人群结构、服务内容、医保基金和居民经济承受能力，以及基本公共卫生服务经费承受能力等因素确定。2015年80%的社区卫生服务中心实施家庭医生制度；到2017年，90%以上的社区卫生服务中心实施家庭医生制度和社区综合健康管理，城市全科医生签约服务覆盖率≥30%；城市高血压、糖尿病患者规范化诊疗和管理率达40%以上。全面推进乡镇健康团队服务和乡村医生个性化签约服务，以服务农村重点人群为导向，依托乡村医生个性化签约服务，进一步拓展服务补偿渠道，促进可持续发展。2015年，所有政府办卫生院开展团队服务，优化团队成员结构，提高服务质量和水平；力争乡村医生个性化签约服务试点覆盖各县（市）、铜山区、贾汪区。到2017年，各县（市）、铜山区、贾汪区全面建立乡村医生签约服务制度。
（四）建立健全双向转诊制度
1、推动城乡医疗资源纵向整合。根据《全国医疗卫生服务体系规划纲要（2015-2020年）》等规定，进一步明确城乡基层医疗卫生机构、接续性医疗服务机构、二级医院、三级医院等各级各类医疗机构功能和任务。在此基础上，各地根据政府主导、尊重历史、自愿组合、方便群众的原则，以区域协同（或分片包干）的分工协作机制为基本思路，整体设计、统筹规划，研究制定组建医疗资源纵向联合体或医疗集团方案，探索实施县乡村医疗服务体系一体化改革试点，建立上下联动、分工协作机制。明确龙头医院与城乡基层医疗卫生机构区域性协作关系，形成基层医疗卫生机构和医院的利益共同体，推动医疗资源纵向流动。明确纵向医疗联合体、医疗集团内各医疗机构职责任务，分工协作，积极推进急慢分治。鼓励非公立医疗机构参与医疗资源纵向联合体、医疗集团建设。到2017年，实现上下联动、分工协作机制全覆盖。
2、有序建立双向转诊关系。按照科学就医、方便群众、提高效率的原则，逐步建立健全科学合理有序的双向转诊制度。依托各类医疗保障制度，充分利用纵向医疗联合体、医疗集团等分工协作机制模式，明确分工协作机制内各医疗机构间责权利关系，签订双向转诊协议，形成长期稳定的利益关系。双向转诊的重点是在按规定上转患者的同时，促进上级医院尽可能将恢复期（康复期）患者下转。各地在探索基层首诊的过程中，必须确保医疗质量和医疗安全，对病情疑难、复杂、危重患者，经基层医疗卫生机构首诊后及时向二级以上医院转诊。
3、完善双向转诊的保障条件。明确双向转诊关系的上下级医院之间要密切配合，将双向转诊落到实处。上级医院要为基层医疗卫生机构、县级医院提供一定比例的专家、专科门诊等预约转诊号源，提供预约转诊挂号服务，并逐步扩大基层预约转诊的门诊比例。基层转诊或预约挂号的患者，上级医院应免挂号手续，并优先安排专家门诊、优先安排检查检验、优先安排住院等；对下转患者，上级医院应提供患者在院期间的诊治信息和后续治疗方案。加强对上级医院双向转诊协议履行、下转病人情况和对基层上转患者的监管考核，严防“空转”现象发生。要进一步完善基本药物制度，基层医疗机构药品配备要满足常见病、慢性病等患者用药需要，适应专科、专病患者和康复期（恢复期）患者下转需求，为基层就诊、转至基层治疗患者提供必要的药品供应保障。
（五）推进医保支付制度和医疗服务价格改革
1、建立有利于分级诊疗的价格机制。完善医疗服务价格体系，激励引导医疗机构落实功能定位、患者合理选择就医机构。有效发挥价格杠杆作用，调整基层医疗卫生机构服务项目价格，调动基层医务人员积极性。配合医师多点执业制度的实施，建立与之相适应的基层医疗卫生机构医疗服务价格体系，适度提高其在基层医疗卫生机构多点执业诊察、手术等医疗服务价格。利用价格政策促进远程会诊、远程病理诊断、远程影像诊断、远程心电图诊断的发展。按照医院不同等级，合理确定慢性病治疗、康复和护理医疗服务价格梯度，有效引导患者基层就诊和优势资源下沉。
2、加快完善各项基本医保支付政策。发挥基本医疗保险对医疗服务供需双方的引导和对医疗费用的控制作用。进一步完善医保门诊统筹等相关政策，引导基本医保参保对象到基层首诊，促进患者有序就医。实施差别化的医保报销比例和起付线政策，在政策上向基层医疗机构倾斜。研究制定双向转诊住院起付线累积计算政策，引导参保、参合人员充分利用基层医疗卫生服务在基层首诊、向基层转诊。将基层医疗卫生机构转诊率纳入医保结算考核范围，使转诊率控制在合理水平。
3、推进医保支付方式改革。进一步完善医保付费总额控制，积极推行按病种付费、按人头付费、按服务单元付费等支付方式改革，进一步完善不同级别医疗机构医保差异化支付政策。以推进日间手术按病种付费为切入点，推进分级诊疗制度实施，鼓励和引导三级医院收治急危重症和疑难复杂疾病患者。
（六）发挥信息化对建立分级诊疗制度的支撑作用
加快组织实施人口健康信息化三年行动计划，以远程医疗信息系统建设和居民健康档案、电子病历务实应用以及分级诊疗信息管理为重点，充分利用信息化手段支撑分级诊疗制度建设。加快推进远程医疗系统建设，用信息化手段促进医疗资源纵向流动，提高优质医疗资源可及性和医疗服务整体效率。上级医院向基层医疗卫生机构提供远程会诊、远程病理诊断、远程影像诊断、远程心电图诊断、远程培训等服务，鼓励有条件的地区和医院积极探索“基层检查、上级诊断”的有效模式，实现公立医院与基层医疗卫生机构之间互联互通。2015年，市、县建立区域远程影像、病理、检查检验等会诊系统，以县域为单位实现远程医疗服务全覆盖。2017年分级诊疗信息管理系统覆盖全部二、三级医院和80%以上的乡镇卫生院和社区卫生服务中心。加快推进市、县基本医疗保险系统、新型农村合作医疗管理系统全省联网，逐步实现异地双向转诊患者跨市即时结报，与双向转诊医疗机构及时结算，为转诊患者提供方便，调动医疗机构积极性。
三、加大推进力度
（一）加强组织领导
各地医改领导小组要从战略和全局的高度充分认识开展分级诊疗工作的重要性和紧迫性，把加快建立分级诊疗制度放在突出位置，作为医药卫生体制改革的重要任务，纳入医改工作的总体安排，切实加强组织领导，加强顶层设计，研究制定切实可行的实施方案，缜密谋划、创新举措，全力推进，确保实效。新沂市要率先研究制定出台本地区分级诊疗制度建设的政策文件，积极先行开展试点；2015年底各地要推开分级诊疗制度建设工作。
（二）形成部门合力
各相关部门要明确职责、落实责任、密切配合、齐心协力，共同推动分级诊疗制度建设。卫生计生部门要发挥牵头作用，加快完善医疗服务体系，加大卫生人才队伍建设力度，提升医疗服务能力，完善新型农村合作医疗制度支付政策，完善基本药物制度，研究制定分级诊疗制度的相关规范、标准和流程并加强监管，制定高血压、糖尿病“专网管理”分级诊疗改革试点工作方案。编制管理部门在贯彻落实省公立医院和城乡基层医疗卫生机构的人员编制政策的基础上，探索适合我市卫生事业发展新路子。发展改革部门要发挥规划的引领作用，完善医疗卫生资源配置标准和区域卫生规划，将分工协作工作纳入相关规划。财政部门要落实财政保障政策，完善财政对医疗卫生的投入政策，落实公立医院和城乡基层医疗卫生机构的财政投入补偿政策。人力资源和社会保障部门要进一步完善医保和人事政策，推进医保支付方式改革，推进基本医疗保险联网结算，改革医疗卫生事业单位人才招聘制度，推动建立符合医疗卫生行业特点的人事薪酬制度及职称制度。物价部门要完善相关的医疗服务价格政策，加快推进医药价格改革，合理核定医疗服务价格，建立医疗服务价格动态调整机制。其他部门按照部门职责，积极配合做好分级诊疗制度建设的相关工作。
（三）加强宣传引导
各地医改领导小组要组织有关部门和单位，充分发挥报纸、广播、电视等传统媒体以及网络、微信等新媒体作用，对分级诊疗相关制度政策进行深入解读，合理引导社会预期，及时回应社会关切，转变群众就医习惯，合理引导患者基层首诊，争取社会各界和人民群众的理解、支持和配合，为分级诊疗制度建设营造良好的舆论氛围和社会环境。各级卫生计生部门要教育动员各级各类医院和广大医务人员统一思想、凝聚共识，主动积极地参与分级治疗制度建设；要组织开展有针对性的培训活动，使医疗机构和医务人员熟练掌握分级诊疗相关制度规定和标准规范。
（四）严格督导考核
市医改办会同市有关部门把分级诊疗制度建设成效作为医改督导考核内容，加大对各地政府、相关部门的督查、考核工作力度。市有关部门按照职责分工，加强指导，督促各地各单位积极推进工作，及时帮助解决工作中实际困难。各地及市有关部门要以各级医疗机构转诊率、有效规范转诊、平均住院日、人均医疗费用、群众满意度等为主要指标，建立分级诊疗考核评价指标体系和考核评估制度，并将考评结果作为对公立医院和基层医疗卫生机构绩效评价的依据之一，严格奖惩，健全激励约束机制，有力推进分级诊疗制度实施。将督导考核与调查研究有机结合，不断完善政策措施和工作方案，发现和总结好的做法、经验，及时加以推广，促进分级诊疗制度建设持续健康发展。
